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我国农业区域布局的现状、问题及对策

2019年11月25日来源:《中国农技推广》2019年10期    作者:李竣 袁惊柱

摘要:优化农业区域布局,促进农业协调发展是当前我国农业供给侧改革的重要措施。经过多年发展,我国形成了以谷物为主导、种植业生产内部及农业种养结构协调性不断增强的农业区域布局。农业区域布局具有受地方产业规划与产业区域规划双重约束、农产品向优势产区聚集的区域布局进一步优化、特色农产品区域布局已经初步形成、农产品产地市场发展相对缓慢等特征。由于重视的较晚,我国农业区域布局仍存在供给侧结构性矛盾问题突出、农业生产要素等产业结构与资源禀赋不匹配、产业融合程度低、区域统筹仍存在体制性障碍、农业经营主体发展不协调等问题。针对以上问题,应在实现农业区域的分类定位、促进农业产业融合、区域统筹和各经营主体协调发展、加强政策保障等方面予以重视。

关键词:农业区域布局;优化;特点;问题;对策

 

我国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存,矛盾的主要方面在供给侧。因此,要优化农业区域布局,促进农业协调发展。按照国家产业发展总体战略部署,要立足各地区产业发展基础和比较优势,分类分区引导重点产业结构调整和布局优化,促进形成区域间分工合理、优势互补、联动发展的产业格局。农业区域布局的目的就是实现区域的分类定位与协调发展,提升供给体系质量和效率,加快形成数量平衡、结构合理、品质优良的有效供给。

1 我国农业区域布局的现状

农业区域布局主要包括农业产品的生产布局和农业发展定位的区域布局。其中,农业产品的生产布局主要包括各类产品的生产结构以及之间的关系;农业发展定位的区域布局主要是针对区域特征而言,如主体功能区规划、优势农产品区域、特色农产品区域和农产品市场。

1.1 以谷物为主导的粮食作物种植结构进一步强化,有利于保障我国口粮绝对安全

1995年以来,我国农作物总播种面积波动式增长,特别是2006年开始取消农业税后,农作物总播种面积稳定增长,截至2016年底,已达近25亿亩。在粮食安全一直处于较高的战略地位的背景下,粮食作物播种面积占据

着我国农作物总播种面积的主导地位。在粮食作物的种植结构上,谷物、豆类和薯类的种植比例也发生了明显变化,总体趋势是:谷物播种比重增多,豆类播种比重下降,薯类比重下降。具体来说,谷物∶豆类∶薯类的结构比从1995年的9.38∶1.18∶1变为2016年的10.56∶1.08∶1。

在粮食生产和消费方面,根据国家统计局的资料,按照我国城乡人口数及分别的原粮消费量计算,我国目前的口粮消费量大约为2亿t,而我国粮食产量早已突破6亿t,其中谷物产量已经达到了5.7亿t,因此可以认为,我国初步实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的目标。但由于粮食存在饲料化、工业化等竞用性,要真正持续实现谷物基本自给、口粮绝对安全的目标,我国还需根据粮食市场需求情况调整生产布局,提升粮食生产能力。

1.2 粮食作物与经济作物生产布局不断调整,种植业内部的生产结构协调性增强

1995~2016年,我国粮食作物和经济作物生产布局不断调整。主要表现为:粮食作物种植面积占比有所下降,经济作物种植面积占比有所上升。在粮食作物内部,谷物种植面积占比下降,其中,除了玉米种植面积占比有所增加,其他类别谷物种植面积占比均有所下降;豆类种植面积占比下降,其中,大豆和杂豆种植面积占比均有所下降;薯类种植面积占比下降,其中,马铃薯种植面积占比提升。在经济作物内部,油料作物、棉花、麻类、糖类、烟叶、其他农作物播种面积占比下降,药材、蔬菜、瓜类种植面积占比有所增加。

具体从粮食作物看来,粮食作物的生产布局越来越向粮食主产区集聚,粮食生产区的播种面积和产量均有所提高,其稳产增产的作用日益显现。具体从经济作物来看,虽然很多类别经济作物的种植面积占比都呈下降趋势,但总体看来,经济作物种植面积占比呈上升趋势,主要是蔬菜、瓜类经济作物种植面积占比上升势头强劲。而在产量上,主要经济作物产量总体仍保持较高水平。

1.3 农林牧畜渔生产布局不断调整,农业种养结构协调性增强

2006~2016年,我国农业内部的农林畜牧渔生产布局不断调整,虽然内部种植业和养殖业生产布局结构发生了一些变化,但农业产量仍保持稳定增长。根据农业产量来看,主要表现为:粮食产量增长稳定,油料、糖料和蔬菜等经济作物产量增长较快,棉花产量下降,木材产量先增长再下降,肉类产量增多降少,水产品产量增长稳定。这表明,这种产量稳定增长背后的农业种养结构调整正向协调性增强方向推进。

2 我国农业区域布局的特点

2.1 农业区域布局受地方产业规划与产业区域规划双重约束,能否进一步优化取决于规划交集是否产生合力

总体而言,我国农业区域布局目前处于主要受地方的产业规划和产业的全国区域规划交叉影响的状态。地方的产业规划主要是根据地方的主体功能区规划进行细化。地方的主体功能区规划一般分为重点发展区域、限制开发区域和禁止开发区域。农业发展的区域布局大多处于限制开发区域,另外有一部分基本农田位于禁止开发区域内。农田的区域布局规模受地方主体功能区专项规划约束。而产业的全国区域规划一般是基于不同视角将产业在全国不同区域的发展进行定位。我国农业可持续发展规划中指出,要确保耕地保有量在18亿亩以上,确保基本农田不低于15.6亿亩,且将我国农业发展的区域布局分为:优化发展区、适度发展区和保护发展区,并划定了具体的区域范围[1],这种分区的农业发展规划也会影响农业发展的区域布局规模。结合我国地方主体功能区规划,可以发现,耕地保有量减少幅度较大的地区都处于农业发展的优化发展区和适度发展区,这会增大保持耕地保有量红线的压力。而农业发展的区域布局是否能得到优化,还要取决于地方主体功能区专项规划与农业可持续发展规划在农业的区域布局发展上能否形成一致的合力。另外,农业和地方都面临着多重目标的问题,即农业存在着多项发展规划或政策,要实现各自的政策目标,需要首先在政策层面进行充分的沟通,否则可能存在政策目标冲突的情况;而地方也存在多种产业的布局问题,不同产业的区域布局如果不进行充分的协调,产业的区域布局难以得到优化发展。

2.2 农产品向优势产区聚集的区域布局进一步优化,促使优势农产品区域布局逐步完善

改革开放以来,农作物的重大布局调整,只有20世纪90年代中期的棉花西移战略,使得棉花主产区从冀鲁豫和长江流域转移到了新疆。2003年,我国出台了《优势农产品区域布局规划(2003~2007年)》,选定专用小麦、专用玉米等11种优势农产品进行扶持,经过5年的发展,优势农产品生产日益向优势区域集聚,“大而全、小而全”的生产格局进一步打破。粮食作物九大优势产业带初步形成,2007年水稻、小麦、玉米、大豆集中度分别达到98%、80%、70%和59%。经济作物优势区域在全国地位稳步上升,棉花、甘蔗、苹果、柑橘集中度分别达到99.9%、63%、50.7%和54%,分别比2002年提高0.25、5.6、5.7个和4个百分点。2008年,我国出台了新的优势农产品规划,即《全国优势农产品区域布局规划(2008~2015年)》,选定水稻、小麦、玉米等16个品种为优势农产品,确定优势区域进行区域布局调整。在保障粮食生产能力的情况下,我国正在深入调整农业结构,进一步促进农产品优势区域布局形成。总体看来,优势农产品扶持政策正在促使农产品的区域布局进一步向优势产区聚集,我国农业优势产品区域布局得到了进一步优化和完善。

2.3 特色农产品区域布局已经初步形成,将得到进一步优化发展

20世纪90年代以来,我国先后开展了无公害农产品、绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证工作,大量特色农产品获得“三品一标”认证。2006年,我国出台了《特色农产品区域布局规划(2006~2015年)》,促进区域特色农产品产业发展。经过了10年发展,特色农产品生产的区域化、规模化、专业化水平显著提升,一批新的优势产业区稳步发展壮大,区域资源得到合理高效利用,比较优势进一步巩固,各区域农业主体功能不断强化,分工合理、优势互补、各具特色、协调发展的特色农产品区域布局正在形成。2013年,我国出台了修编后的《特色农产品区域布局规划(2013~2020年)》,确定了10类144种特色农产品,并结合《全国主体功能区规划》中“七区二十三带”的农业战略格局要求,规划了一批特色农产品的优势区,将促使我国特色农产品区域布局进一步优化发展。据不完全统计,我国各类特色农产品产值达到5万亿元左右,约为我国农业总产值的50%,占据我国农业的“半壁江山”[2]。2017年,我国出台了《特色农产品优势区一分快三正规官方平台规划纲要》,主要确定了5大类特色农产品的优势区的区域布局。通过特色农产品优势区的一分快三正规官方平台,我国特色农产品区域布局将得到进一步的完善和发展。

2.4 农产品产地市场发展相对缓慢,仍需进一步促使分类市场布局的优化发展

农产品产地市场是我国现代农业产业体系和农产品市场体系的重要组成部分,是指具有较高商品率的农产品主产区为了快捷、大批量集散当地农产品,稳定农产品供应而兴建的市场,其市场交易量60%以上是本地农产品[3]。目前,我国农产品产地市场的发展现状为:一是农产品批发市场体系初步形成。2017年全国有4 469个功能比较完备的大型农产品批发市场,其中13个产地批发市场,30多个田头市场[4];二是与优势农产品产区对接的全国性农产品产地市场、区域性农产品产地市场、田头(村头、码头)市场正在形成。2015年,我国出台了《全国农产品市场纲要》,计划到2020年,在优势产区和特色产区建成一批直接服务农户营销的产地市场,其中全国性产地示范市场30个,区域性产地示范市场300个,田头示范市场1 000个,通过示范带动和政策引导,形成布局合理、分工明确、优势互补的全国性、区域性和田头市场的三级产地市场体系。总体而言,我国的农产品产地市场发展还相对缓慢,还存在市场布局不够合理、基础设施一分快三正规官方平台薄弱等问题,要想早日达到农产品市场区域布局规划的目标,仍需在优势农产品产区大力推进分类农产品产地市场的发展,快速调整区域布局。

3 我国农业区域布局存在的问题

尽管近年来我国农业政策开始重视区域布局,但由于重视的较晚,农业发展中的结构性问题已经凸显,农业区域布局在发展中面临着许多问题,如供给侧结构性矛盾问题、产业结构与资源禀赋匹配问题、产业融合问题、区域统筹问题以及主体协调发展问题等。

3.1 农作物品种结构的矛盾、供给和需求的矛盾、数量与品质的矛盾以及生产效率的矛盾等供给侧结构性矛盾问题突出

截至“十一五”时期,我国农业政策一直以重视粮食生产和农产品数量供应为中心,促进我国农作物播种面积、粮食播种面积及产量快速增长。在“十二五”时期,我国粮食产量已经突破了6亿t,农业供给侧结构性矛盾突出,主要包括农作物品种结构的矛盾、供给和需求的矛盾、数量与品质的矛盾以及生产效率的矛盾。农作物品种结构的矛盾主要体现在粮食作物上,粮食收购量和库存量“双高叠加”的态势将在一定时期内持续,粮食行业面临着供求阶段性、结构性难题;“粮食流通基础设施布局不合理,区域性收储能力不足,储粮条件落后的状况尚未彻底改变”;“粮食物流通道不畅,粮食流通效率低”;“粮食行业信息化和现代化发展滞后等问题突出”[5]。供给和需求的矛盾以及数量与品质的矛盾的突出表现就是粮食的“三量齐增”现象,即粮食生产量、进口量和库存量同时上升。以玉米为例,2015年玉米产量为2.25亿t,进口量为473万t,而国内消费量仅为1.94亿t,库存量超过2.5亿t。这种“三量齐增”现象既反映了需求与供给的矛盾,也反映了数量与质量的矛盾、生产效率的矛盾。

3.2 农业生产与地方主体功能区定位不匹配以及农业产业结构不能有效地整合农业生产要素等产业结构与资源禀赋不匹配问题凸显

在促进农业增产的过程中,我国农业已从“低投入、低产出、低污染”的传统农业转变成为“高投入、高产出、高污染”的现代农业,农业产业结构与资源禀赋匹配出现了许多不匹配的问题,主要有:农业生产与地方主体功能区定位不匹配,对资源环境造成影响;农业产业结构不能有效地整合农业生产要素,农业资源得不到有效利用。

在农业生产与主体功能区定位不匹配问题上,由于没有及时制定主体功能区规划,早期农业发展没有划定优先发展、适当发展和限制发展区域的区域布局,以粗放式生产为主;或是现有农业生产方式与地方主体功能区定位不匹配,长期过度开发农业资源,资源环境承载能力已经达到了极限。农业增长存在对化肥、农药的依赖及内源性污染现象,工业“三废”和城市生活等外源污染向农业农村扩散,镉、汞、砷等重金属不断向农产品产地环境渗透,全国土壤主要污染物点位超标率为16.1%[6]。

在农业产业结构对劳动力资源、土地资源、水资源的整合无效问题上,从20世纪90年代开始,农业土地、劳动力和资本三大要素持续流出农村,全国新增一分快三正规官方平台用地占用耕地年均约480万亩,被占用耕地的土壤耕作层资源浪费严重;中国农业劳动力的老龄化问题日益加剧,专业型、技术型、创新型人才和青壮年劳动力缺乏,导致农业出现兼业化和粗放化现象,“谁来种地”成为很多地方的突出矛盾;“我国工业化城镇化快速推进,还要占用一部分耕地,还要挤压一部分农业用水空间”[7]。

3.3 农业与工业、信息产业、生产性服务业等产业融合程度低成为新生问题

由于农业生产和区域布局没有与其他产业进行很好的协调与匹配,农业的产前、产中和产后环节被人为地分割在城乡工农之间不同的领域、地域,导致农业成本高、效益低。在农业与工业的融合方面,除了使用农药、化肥等工业产品改造传统农业外,农业机械等工业产品也实现了与农业的融合,农业产业链得到了延伸,但融合程度仍较低。在农业与信息产业的融合方面,虽然我国一些地方已经使用大数据和电脑技术管理农业生产,但由于成本较高,不能真正普遍推广,“互联网+农业”的生产模式还不能普遍运用到农业生产中。“互联网+农业”的销售模式成为新的业态,农业农村部规划2020年我国农产品电商将达到8 000亿元。但融合程度相对工业而言仍较低,供给方与需求方仍不能进行良好的匹配和对接。在农业与服务业的融合方面,发展水平仍很低,尤其是与生产性服务业的融合,如物流和仓储服务仍不能满足市场需求,农产品不能快速流通,损耗大。

3.4 农村与城市的统筹、同一区域内的农业统筹以及不同区域间的农业统筹等区域统筹仍存在体制性障碍

受历史发展的影响,由于存在体制性障碍,农业区域布局统筹难以实现。农村与城市的统筹中城乡二元结构问题突出,同一区域内的农业统筹中供需矛盾突出,不同区域间的农业统筹中同质竞争、流通不畅等矛盾突出。具体表现为:在农村与城市的统筹方面,“城乡二元结构问题突出,城乡资源要素平等交换和均衡配置仍存在体制性障碍,农村基层设施和公共服务依然薄弱,缩小城乡差距任务繁重”[8]。在同一区域内的农业统筹方面,供需矛盾问题突出。由于市场难以预测,同一区域内的农业由于体制性问题,可能生产出的农产品不能满足市场的需求,容易造成农产品贱卖或卖难问题。在不同区域间的农业统筹方面,同质竞争、流通受限等矛盾突出。由于不同区域存在本地保护政策,在农业结构方面不能进行良好的统筹,产品结构容易出现同质化,造成恶性竞争。且由于体制性障碍,农产品不能在区域间进行良好的流通。

3.5 农民专业合作社、龙头企业、家庭农场、种养大户、分散的小农户等农业经营主体发展不协调影响农业现代化发展水平

改革开放以后,农业经营效率在家庭联产承包责任制的带动下得到提高,但农业生产仍存在耕地规模偏小、专门的农业产业化经营一分快三正规官方平台缺乏等问题。为了解决这些问题,以龙头企业、中介一分快三正规官方平台为代表的农业产业化经营一分快三正规官方平台产生了,他们在促进农民增收方面发挥了一定作用。到2015年底,“家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体超过250万个,新型农业经营主体队伍不断壮大[9]。”但农业合作社等新型农业经营主体发展仍不规范,且规模小、覆盖少,促进农业发展的作用有限;家庭农场等新型农业经营主体也因为生产成本高、政策扶持少、质量认证比例低、获得净利润低等问题发展规模不大;“龙头企业数量少、规模小,主要以原料生产和初级加工为主,深加工、精加工等高附加值产品少,产业链条短,带动能力弱,公司加农户的利益联结机制不完善,带动农户增收能力有限,品牌小而散的状况依然未有较大改观,缺乏整合优势,影响市场竞争力[10]。”由于这些一分快三正规官方平台规模较小,带动辐射面有限,仍难以促进农业规模化发展。

4 促进我国农业区域布局优化的建议

当前,我国经济社会发展进入了社会主义新时代。为了促进农业现代化与新型工业化、信息化、城镇化同步发展,必须精准识别农业发展中存在的问题,对症下药,摸索出适合我国农业发展的特色道路。针对我国农业区域布局存在的问题,提出以下建议:

4.1 调整优化农业结构,保障粮食和重要农产品有效供给

贯彻落实《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》,尽快建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。以《农业部关于进一步调整优化农业结构的指导意见》《全国农业可持续发展规划(2015~2030年)》为指导,统筹农业生产与水土资源相协调,逐步建立起农业生产力与资源环境承载力相匹配的符合生态可持续发展的农业生产新格局。在切实保障粮食和重要农产品有效供给的基础上,保障生态安全。

4.2 实现农业区域的分类定位,促进各类农业区域协调发展

按照主体功能区规划给农业区域定位,划分优先发展区、适度发展区和保护发展区。在此基础上,分类划定特色农产品产区、优势农产品产区、农产品主产区、农产品加工区以及农产品产地市场等区域,并进行区域布局调整,促进各类农业区域协调发展。根据各类农产品产区划分,分类定位农业区域职能,形成产、供、销一体的区域化产业链,促进各类农业区域协调发展。

4.3 加快推进农业现代化,促进农业产业融合、区域统筹和各经营主体协调发展

坚持“以提高质量效益和竞争力为中心,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以多种形式适度规模经营为引领”[11]的发展思路,加快转变农业发展方式,保障农产品有效供给、农民持续增收和农业可持续发展。大力发展生态农业,推动产地初加工,促进农业农村新业态新模式,培育构建高素质农民队伍等,为发展农业现代化和促进农业产业融合、区域统筹和各经营主体协调发展奠定良好基础。

4.4 加强政策保障,促进我国农业区域布局优化

建立和完善农产品主产区、特色农产品产区、优势农产区、农产品加工区、农产品产地市场等有利于农业区域布局优化的政策体系,做好顶层设计。将调整优化农业产业结构列入各级农业部门重要议事日程,加强各级农业部门间的联动,提高相关政策规划和具体实施方案的合理性和科学性。此外,还要加强农业不同层次政策以及不同类别规划在区域布局上的衔接协调,分清顶层设计政策、指导层政策和操作层政策,分类有序推进农业区域布局的优化发展。

 

参考文献

1]农业部等8部委.全国农业可持续发展规划(2015-2030年)[EB/OL].(2015-05-20)[2015-05-28].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/28/content_2869902.htm.

2]发改委,农业部,国家林业局.特色农产品优势区一分快三正规官方平台规划纲要[EB/OL].[2017-10-31].http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/31/content_5235803.htm.

3]农业部.全国农产品产地市场发展纲要[EB/OL].(2015-05-22)[2015-06-28].http://www.moa.gov.cn/nybgb/2015/liu/201712/t20171219_6103857.htm.

4]洪涛.2018中国大宗农产品市场发展报告[EB/OL].[2018-09-30].http://www.ebrun.com/20180930/299760.shtml.

5]国家发展改革委,国家粮食局.粮食行业“十三五”发展规划纲要[EB/OL].(2016-10-13)[2016-11-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/02/content_5127659.htm.

6]农业部等8部委.全国农业可持续发展规划(2015-2030年)[EB/OL].(2015-05-20)[2015-05-28].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/28/content_2869902.htm.

7]农业部.全国种植业结构调整规划(2016-2020年)[EB/OL].(2016-04-11)[2016-04-28].http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/28/content_5068722.htm.

8]国家发展和改革委员会.全国农村经济发展“十三五”规划[EB/OL].(2016-10-27)[2016-11-17].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201611/t20161117_826973.html.

9]农业部.全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划(2016-2020年)[EB/OL].(2016-11-14)[2016-11-17].http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/201611/t20161117_5366803.htm.

10]农业部.特色农产品区域布局规划(2013-2020年)[EB/OL].(2014-01-28)[2016-05-19].http://jiuban.moa.gov.cn/fwllm/tpgj/zcgh/201605/t20160523_5146633.htm.

11]中共中央,国务院.关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见[EB/OL].(2016-12-31)[2017-02-05].http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.

 

李竣,农业农村部农村经济研究中心助理研究员,主要研究方向为渔业经济、集体经济、农产品电商,E-mail:joylj@aliyun.com。

 

李竣,袁惊柱.我国农业区域布局的现状、问题及对策[J].中国农技推广,2019,35(10):3-7.

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